人民楼视丨多方参与 探索多元化住房保障新途径

2017年8月，国土部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。时隔3年，各地试点举措渐进落地，在破除集土入市阻碍、完善制度建设、畅通多方参与渠道等方面进行探索，不断在实践中为丰富租赁市场供给、提升居民居住质量积累经验。

当前，多项集体用地建设租赁住房项目在各地开展。据公开资料显示，2017年至今，利用集体建设用地建设租赁住房试点城市已从13个扩容至18个。

3年来，试点工作取得哪些积极进展？形成哪些可推广、可复制的区域经验？多位专家在接受记者采访时表示，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，对于推动建立城乡统一土地市场、增加租赁住房的供给、盘活农村闲置集体土地等方面发挥积极作用。随着租赁住房多元化体系建设，集体土地租赁住房将更多的发挥保障性功能。

破除障碍 制度建设不断完善

租赁住房是我国建设住房保障体系的重要组成部分。其中，集体土地的入市不仅可以有效补充租赁供给，也是保障居民居住需求，激发城市活力的重要举措。

三年来，从中央到地方，从制度建设到落地试点，各项探索集体土地“入市”的举措不断出台，为畅通集体经营性建设用地入市提供制度保障。

2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的《土地管理法》，于2020年1月1日实施。与此前相比，新《土地管理法》删去了“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定，明确了工业、商业等集体经营性建设用地土地所有权人可通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，破解农村集体经营性建设用地“入市”的法律障碍。

同年4月，国家发改委出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在 “建立健全城乡统一的建设用地市场”方面提出多项要求，为集体土地改革在实际落地层面给予更为清晰的路径和指导。包括，“出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”，“扩大国有土地有偿使用范围”，“建立农地入市的增值收益分配制度”等。

不仅如此，各试点城市集体建设用地建设租赁住房试点方案相继获批并渐进落地。目前，北京、上海、广州等地的集土租赁项目均已开工，取得不同程度进展。

数据显示，2017年以来，全国18个集体土地租赁住房试点城市推出了超过150个试点项目地块。其中，北京市已有39个集体土地租赁住房项目开工，可提供房源5.3万余套，有两个项目已投入运营。10月底，合肥首个利用集体建设用地建设租赁住房滨纷公寓项目开业运营，项目总建筑面积5.3万平方米，建成租赁住房514套。此外，上海、广州等地的集体用地建设租赁住房试点项目相继开工实施，未来预计将有更多的试点项目进入运营阶段。

“随着租赁住房多元化体系建设，集体土地上租赁住房将更多的发挥保障性功能。”贝壳研究院高级分析师黄卉表示，此前集体土地存在着流动性差、利用率低的情况。通过集体土地租赁住房的建设，对打破城乡二元结构、缓解住房租赁供需矛盾、盘活农村闲置的集体土地等方面发挥积极作用。

多方参与 探索试点建设新路径

3年来，包括北京、上海、广州在内的18个试点城市先行先试。其中，北京作为最早的试点城市，不仅实现了首批试点项目的成功入市，也为全国其他城市提供更多参考经验。

早在2011年9月，北京在国土资源部批准下率先开展集体土地建设租赁住房试点工作。在此轮试点中，北京政策先行，围绕集体土地租赁住房试点项目先后出台多项管理政策，并积极探索市场化运营机制，通过一次性补贴等配套措施，鼓励多方主体参与建设。在项目进度、效果及运营机制等方面均取得突破。

今年7月，全国首个集体土地租赁项目北京成寿寺社区正式投入运营。项目合作企业万科集团北方区域副总经理曾巍表示，作为北京市第一批集体土地建设租赁住房的试点工程，该项目在政府支持和政策推动下得以顺利进行，拓宽了企业参与保障房建设渠道，在探索集体用地市场化运营方面进行有益尝试。

据介绍，在该项目中，成寿寺村集体以项目经营权出租方式与民营企业进行合作，将项目建成后45年的经营管理权及收益权进行转让，由企业负责前期建设投入及后期运营。在收益分配上，双方对每年收益支付的最低限额进行约定。若盈利超出预期，村集体还将额外获得一定比例的超额收益。即保护了村民的基本利益，又让村民有机会共享市场增量红利。

中国人民大学国家发展与战略研究院城市与房地产研究中心主任况伟大表示，集体土地入股租赁住房不仅集约经营集体土地，盘活闲置集体土地效能，还能激发农村集体和农民积极性，保护农民权益，获得高于农业生产回报率。

黄卉向记者介绍，经过探索，目前集体土地租赁住房项目已初步形成四种可推广的合作模式。主要包括：经济基础雄厚的村镇集体自行投资建设；村镇集体以土地使用权作价入股、联营方式与国有企业合作建设；村镇集体以项目经营权出租的方式与民营企业合作建设；集体土地入市试点地区，国企和民企直接购买村镇集体土地使用权建设。

“大多数村集体都缺乏运营管理能力，对市场化机构参与运营有较大的需求，双方通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房，能够充分发挥各自优势，保障项目顺利入市运营。” 黄卉表示。

持续探索 专家：推动项目建设标准化

经过三年发展，集体土地租赁住房试点在规范管理机制、完善运行机制、迭代产品设计等方面实现突破性进展。但从整体看，行业发展仍处于探索发展初期阶段，制度建设、商业模式等仍待在各方检验中不断完善。

曾巍向记者谈到，出租率是影响经营性物业运营稳定的重要指标，供地距核心城区的距离、周边配套完善程度等都将会对出租率造成一定影响，是未来扩大长租社区建设和运营时需要考虑的重要因素。

专家指出，目前市场力量参与集体用地租赁住房建设已初步探索出可行的实施路径。但仍存在项目标准化程度相对较低，大规模推广受制于集体用地的流转情况等问题。

黄卉表示， 虽然在政策鼓励下，大量房地产开发企业获取了集体土地及自持性地块用以发展政策性租赁住房项目，但项目未来仍面临着投入高收益低、大型租赁社区运营经验不足等实际问题。由于集体土地无产权，企业受制于单一的抵押担保方式，也对企业获取债权融资带来一定难度。

对此，他建议，在制度建设方面，要进一步明确利益分配机制及合作流程，建立企业与村集体合作规范制度，推动信息透明化。要结合租赁群体实际需求，进一步完善集体土地租赁住房产品的设计标准。此外，建议关注集租企业税负比例，加强集体土地租赁企业的资金支持，促进行业良性发展。

对于企业自身来说，“未来，则需进一步明确目标客群定位，围绕客群居住体验对产品进行不断优化迭代，探索优化商业模式及运营方式，实现租赁群体的长期稳定居住。”黄卉说。